「新しい都市計画」
（講演記録に加筆）
講演 山梨大学工学部 北村眞一
平成１３年度山梨県都市計画協会定期総会
於 古名屋ホテル
１． 都市計画法の改正について（地方自治への方向性）
１．１． 都市計画の基本理念
都市計画法は、最近、毎年のようには法律が変わっており、平成１１年・平成１２年と改正がありました。いままでは「国が中心に都市計画を指導してきた。」という事がありましたが、これからは「地方分権一括法なども含めて、地方が主体となって都市計画を進めていく。」という方向に変わりつつあります。財源上での問題はありますけれども、制度上、権限委譲が徐々に行われています。
都市計画法は、第二条に基本理念として「都市計画は、農林漁業との健全な調和を図りつつ、健康で文化的な都市生活及び機能的な都市活動を確保すべきこと並びにこのためには適正な制限のもとに土地の合理的な利用が図られるべきことを基本理念として定めるものとする。」としています。この「適正な制限のもとに土地の合理的な利用が図られるべきである。」というところに、なかなか権力的なところがあるわけで、
●適正な制限とは何か
●土地の合理的な利用とは何か
このあたりに色々な議論が入ってまいります。
それから、「都市そのものの発展や衰退の問題」と「健康で文化的な生活及び機能的な都市活動を確保」、というものの関係とはどのようなものになるのかなどと色々な点でこの基本理念との関係 － 都市の発展をどうするか － という事と深く関わってくることとなります。この法第２条の基本理念では、そのような問題までは言及してはいないのですが、すぐに問題が出てくることとなります。
１．２．平成１１年度の改正（地方自治への方向）
平成１１年の法律の改正についてですが、この改正により都市計画は、機関委任の事務ではなくなって市町村自治事務となり、市町村の都市計画は、都道県知事の同意を要する協議事項という、「承認」ではなく「同意」になったわけです。それから市町村の都市計画審議会が法定化され、いままでは任意に都市計画審議会を設置していましたが、「必要になる」ということになり、その役割が大きくなりました。それから、甲府市が該当する特例市では、中核市（人口３０万人以上の都市）並みに権限委譲され、市街化調整区域等の開発許可・建築許可などの権限が与えられました。
知事同意の関与の問題については、市町村が作った都市計画に「関与」と言っても、「全て県が決定してしまう、あるいは県の都市計画を国が全て決定してしまう。」のでは意味がありません。「その市町村の区域を越えるような広域調整を図る。」と、都道府県が定める都市計画との適合を図る場合の「関与」となります。これは、県が上位計画として都市計画マスタープランを作りますので、そのマスタープランと、市町村のマスタープランとの間の整合であり、その広域的なマスタープランとの調整としての「関与」です。
これらが平成１１年度の改正であり、かなり自治の方向へ動いたということに、法律上ではありますがなっています。
１．３．平成１２年の改正の内容について（マスタープランの充実と決定システムの合理化）
平成１２年度の改正としては、次の５つが大きな改正点となっています。
１つ目が、都市計画マスタープランを充実して線引き制度及び開発許可制度を見直すということであり、市街化区域と市街化調整区域にわける線引き制度と開発許可制度の見直し
２つ目が、良好な環境の確保の為の制度を充実
３つ目が、都市計画区域外における開発行為及び建築行為に対する規制
４つ目が既成市街地の再生整備のための新たな制度の導入
５つ目が決定システムの合理化
基本的には、分権の流れということで国からの権限委譲となっています。
１．４．都市計画マスタープラン
まず都市計画マスタープランですが、「整備、開発又は保全の方針」というものがあり、これは市街化調整区域を持つ人口１０万以上の都市計画区域にのみ定めるようになっていました。しかし、今改正では、県がすべての都市計画区域における「都市計画区域マスタープラン」を策定する。そして、市町村は別に「市町村のマスタープラン」を県のマスタープランを上位計画として策定することとなっています。ここで、重要なことは、「線引きするか否かを原則として県が判断する。」ことで、これは今まで、線引きを「する」か「しない」かは、国の承認が必要でしたが、県の判断するところとなります。（大都市では国土交通大臣が決定しますが、山梨県では県知事が決定する権限があります。）
１．５．良好な環境の確保
２番の良好な環境の確保のための制度の充実としては、小規模な風致地区あるいは規制内容を条例に定めるということで、これは今までは県が、風致地区条例を作っていましたが、市町村が作れるようになりました。
また、「非線引き白地の特定用途制限地域について指定していない区域」を今まで「未線引き」と言っていましたが、あえて「非線引き」と言って、白地地域の特定用途制限地域をかけることができるようになりました。
それから、「市街化調整区域を含む用途地域の指定のない地区」に土地利用の状況に応じて、建蔽率・容積率を選択できるようになりました。今までは、都市計画区域として色を塗って用途を決めていないところでは、建蔽率７０％・容積率４００％でした。（もう少し厳しい規制をすることも可能でしたが、山梨県ではこの基準が適用されました。）その規制基準は、近隣商業地域と同じ規制です。そのため住宅地域に隣接する、色の塗っていないところでは住宅地域よりもっと開発できることとなっていました。そのような地域で建蔽率３０％・容積率５０％まで下げることができるようになりました。つまり新しく、開発の規制を強くすることができるようになりました。合意形成を図ることは難しいですが、建蔽率３０％・容積率５０％ですと、一戸建てがやっとという状態であり、かなり広い土地の中にポツンと建つこととなります。ここまで厳しくすると、農業政策の側からの開発規制、都市政策の側からの開発規制、という両面からの規制を強めていくこととなります。しかし、「そこまでできるかどうか。」規制に異議を唱える現状を考えますとかなり厳しい状況と思われます。
１．６．準都市計画区域
３番の都市計画区域外の規制なりますが、都市計画区域外の地域に準都市計画区域を指定できるようになりました。
準都市計画区域として位置づけて、都市計画決定をすることによって、集団規定の適用を受け、一定規模以上（１ヘクタール）の開発行為については規制ができるようになりました。
例えば、今まで、清里のようなところは都市計画区域に入っておらず、何らかの条例が必要でした。そのような地域での規制を何とか都市計画区域外でも適用できないかということになり、新しく都市計画法・建築基準法が改正され、清里のような地域でも規制をかけることができるようになりました。（このたびの改正はそれを法的に位置づけました。）特に、リゾート地などの開発の場合、このような手法が使われるところでありましょう。従来国立公園の場合は、集団施設地区のような別の規定がありまして、国立公園の特別地域の中においても集団して開発できるような地域がありましたが、その発想に対しての中間的な手法かと思います。
１．７．既成市街地の再整備
４番のこれは大都市の問題になりますが、「既成市街地の再整備」ということで、商業地域の一定の地区において、特例容積率摘要区域の制度ができ、容積率の移転ができるようになりました。
例えば、ある地区に歴史的建造物の２階建ての教会があって、その建物の容積率が余っている。その隣にビルを建てようとするとき、その教会を保存して、隣のビルの容積率に加えることができる、言わば空中権取引と考えることができます。そういう制度が創設されました。
また、隣地側に壁面線の指定がある建物について、許可により建蔽率制限を緩和することができるようになりました。斜線制限の制約で許可された建蔽率まで使えないことがあり、その分空間をへこますことによって緩和しようとすることであります。
道路、河川などの都市施設を整備しようとするとき、現在の地下河川のような、立体的な範囲を都市計画決定することができるようになりました。これは、大都市の話です。
それと、地区計画の策定適用範囲の拡大があります。
１．８．都市計画決定の合理化
５番目の「都市計画決定の合理化」としては、今までの決定過程からだいぶ違う内容となりました。いままでは都市計画審議会とか国の承認とかがありましたが、地区住民から「地区計画を作りたい。」という申し出により、都市計画の案を作り、それを都市計画決定する。というルールになりました（図１）。
図１ 都市計画決定過程
都市計画決定手続きとしては、県と市町村の役割分担をはっきりさせておき、これをもとに都市計画の案を作成する。できたところの案の段階で公告・縦覧をし、審議会の議を経て都市計画決定とし、決定の公示・縦覧となる。今までの知事の承認というものが協議という形になったので、軽い意味になってきました。この公示・縦覧に際しては、なぜこういうようになったのか、という理由説明を付けます。これを「アカウンタビリティー」といいます。かなり簡素化されたという感覚があります。
以上、都市計画法改正の要旨について、簡単に説明してきました。都市計画決定については、県で決めるものも、市町村で決めるものも、同じ流れとなります。
２． 山梨県における都市計画の現状と課題（甲府盆地を例に）
２．１．市街化区域と市街化調整区域の線引き
次に、山梨県における都市計画の課題を例にとって、地方自治と都市の課題について触れてみましょう。
山梨県の都市計画区域甲府盆地周辺の状況です（図２）。この水色の線部分内側が、都市計画区域であり、この青色の線部分内側が、甲府都市計画区域です。その内側の黒い線の内側が「市街化区域」、青色線と黒色線の間の白いところが「市街化調整区域」です。
黒色線の外側が「非線引き区域」となります。今までの言い方をすると、「未線引き区域」となります。それと「非線引き都市計画区域」の中の用途地域を色塗りした部分（塩山市、山梨市、石和町、韮崎市、双葉町、櫛形町、甲西町、増穂町、市川大門町の一部）があります。
この「非線引き都市計画区域」では、いろんな問題が発生している箇所であり、既にご存知ところと思います。最大の問題は、調整区域が狭い、こちら側（敷島町、竜王町と双葉町との境部分）は、ピッタリくっついている、調整区域の役割が、なかなかうまく機能していません。この「市街化区域」周り全部が調整区域となっていたら、あるいは、開発する規制が建蔽率３０％、容積率５０％程度まで低く押さえてあれば、こちらを開発する場合は、必ず計画しないと開発できないということになります。
この「非線引き区域の白地区域」では、全部建蔽率７０％、容積率４００％であるため、ピンクの色で塗ってある近隣商業地域と同じ規制となります。農振地域の規制さえ外れてしまいますと、大きなショッピングセンターをボーンと建てることができ、事業者も、なるべくそういう立地場所を狙って建設します。２つの都市の間に作り、２つの町からの客をターゲットとする、そういうことを戦略としています。まさに都市計画と全く反するところで商売が成立することとなっています。（ドイツの都市によっては、都心商業を優先して郊外ショッピングセンターの立地を認めないところもあります。）
これからの課題は、「望ましい市街地をどう考えるのか。」ということで、現状では、今の市街化調整区域を更に越えて市街地が拡がっている状況であって、このことは、線引きの問題などを含めてもう一度、見直した方がよいという問題になっているところです。
今の市街化調整区域の中にあって、まだ開発が十分に進んでいないところ、未開発、未整備のところ、この部分については、十分議論して、市街化を進める或いは農地を保全していくべきところかと思います。ここが一番資源となるところで、将来の甲府都市を決めていく上で、非常に重要な位置づけになります。
図２ 甲府盆地都市計画
２．２．土地区画整理事業と耕地整理事業
これは（図３）、小さくて見にくいですが、こちら側が、南西のイチヤママートが入っている土地区画整理事業を実施したところです。この地域は、戦後に整備されていて、非常に単純な形ですが公園があります。街路も全体面積の２０％程度あります。だいたい農村部ですと道路率が普通、全体面積の５％程度でありますが、この辺りは、公園等を含める公共用地が、だいたい４０％程度あります。街路であるとか上下水道であるとかを含めた都市のインフラストラクチャー・公共空間により、色々なサービスをゆったり行うことができます。ここにはかなり高い建物が建っても十分にサービスができることとなります。
こちらは（図４）、甲府の大正の末ぐらい、戦前にできましたが、湯田の辺り、南甲府駅になります。これは、耕地整理の法律によって区画する耕地整理事業ででき、甲府が南に発展するとの先見から、東南部の工業地帯となっていて、宝石産業を中心として立地していました。そのため、湯田のあたりの道は、ご覧のとおり、意外に広く、戦前の比較的ゆったりとした環境ができあがっています。（現在の土地区画整理事業は耕地整理を発展させてできました。）
（図３）（図４）どちらの地域もともに、都市基盤をきちんと作ることによって、将来住みやすく、快適で機能的な都市が構築されており、ここに高い建物が建ってきても問題が起こらない。こういった整然とした都市基盤を整備したところであります。
図３ 土地区画整理事業終了後地域
図４ 耕地整理終了後地域
２．３．基盤整備の未整備な地域
一方、こちら側は（図５）、池田（甲府市池田）と言うところです。― 道路はあちこちを向いているし、宅地開発は道路から入っていって、また、あちこちにモザイク状に道路ができ、また、その間に宅地開発されています。まっすぐ通っている幹線道路は狭く、中が迷路のようになっている、全体としての街路率は、５％内外です。したがって、通過交通はとても通れず、中に入ると迷子になるような状況となっています。― これは、ある意味でおもしろく、住宅地として歩いて町を見るときは、クネクネしていて、新しく開発した整然とした町より、おもしろいという発想もあります。一方で、見通しの悪いところを車で通過するため事故の危険があり、メリット・デメリットがあります。今はこのように「迷路的空間」と「単調な空間」とが、融合したような住宅地が魅力的であると言われています。例えば、建築家 宮脇檀（みやわきまゆみ）氏が作っている住宅団地の街路は、まっすぐのように見えて少しずつ曲がっています。こんな感じの町。都市の機能を考えると幹線道路が走っているのは、だいたい５００メートル間隔であり、その中は、細街路としての機能を備えた７～８ｍ幅の街路が通っている。というのが、いわゆる戦後の合理的都市計画といえるところです。池田の場合は（図５）、自然発展型の都市といえ、まだ農地も残っています。
この農地がなぜ残っているかというと、農家による農地の切り売りであり、一定以上の農地を売ってしまえば当面は売る必要が無くなってしまうためであります。
例えば、東京の田無市では、ほとんどの農家が農業をやりながら、農地を切り売りしていき、相続税が発生したときに、また売る。徐々に農地が消滅していくというプロセスとなっています。３代でなくなるパターンがよく見られます。これは、農業で生活できないため、ほとんどがアパート、駐車場の不動産収入で生活し、後は趣味として農業を行う。ある意味、豊かな生活といえるかもしれません。こういう都市内農業が、長い年月での開発を繰り返し、農地が残る都市となる。世田谷の高級住宅地の一等地で農業をやっている方もいます。
甲府においても、こういうところがあります。池田（図５）に見られるように、農地が点在しています。
２．４．農業基盤整備のできた地域（農振法の農用地）と農業経営
こちらは（図６）、市街化調整区域で、小瀬スポーツ公園があります。農業基盤整備がキチンとされており、農振法で定められた農用地地域（青地）であり、「こういうところを残しつつこれからどうするのか。」ということが、今、問題となっていて「この場所は、もう市街地開発してしまおう。」という意見もあります。ここで農業をやっても、もう続かない、農業経営に関しては、非常に厳しい状況でして、最近では中国からの輸入野菜問題で、セーフガードの発動が話題となっているところです。「食料供給は安全保障上の問題です。」と言って、はっきりと残すという考え方も必要ではないでしょうか。小規模な農業経営が全国的に成り立たないことは、目に見えており、本当に成り立つのは大規模農業経営だけであります。
このような都市近郊農業というのが、今、大変議論されるところであり、東京でも埼玉、横浜でも問題となっています。だいたい残っている農地は「市街化調整区域」内に残っているという現状ですが、自分が住んでいる周辺は、「市街化区域」に入れてもらいたい。そして、市街化区域で貸家業を行い、農業は市街化調整区域で続けて行くという兼業スタイル。― 「市街化区域」に貸家業を起こし、それで、食べていく。― このような状態の農業経営を考えると、一律に全体を市街化調整区域で一切の建築はダメですといいづらい。となると、農業以外のなんらかの副業的経営が行えることを考えつつ、都市計画をすることが必要となります。
図５ 無秩序に市街化した地域
図６ 農業基盤整理された市街化調整区域
２．５．都市計画のそのほかの課題
これからの市町村の課題で非常に重要なのは、地方自治ということで決定権が委譲されたことです。特に県レベルでは、「いかに決めるか。」都市の目標や市街地のあり方、大きさ・土地利用・都市施設そういったものの連携を図ること。これが、非常に重要です。自分たちで決められるようになったのですから、ある程度、これをしっかり決めることが重要です。それと、新しく言われている、地球環境と財政問題、この２点の課題もありますが、これは別の機会に譲ります。
また、市民の育成・市民の主体性としては、都市計画マスタープランにおいても「市民参加」を唱えています。この場合の「市民」というのは、「自分の利益ではなく、みんなの利益を客観的に考えることのできる、私利私欲でなく広域的見地から考えることのできる人」でありたいわけです。是非そういう風に「市民」が育っていかなければなりません。これは難しいことですが、そういう「市民」が権限を持たないと都市が育ち得ません。このようなレベルの市民が、主体性を持って行動しなければなりません。理想論ですが、そうありたいものです。
更に、「効率を重視する」ということは、これは財政的なものとエネルギー性の両方が絡んでの効率性で、「省資源・省エネ型都市」です。今、「自動車型都市」となっています。これは全国的にそうであり、山梨でもそうであるが、これを「自動車型都市」から少しずつ離れて、「中量輸送の都市」あるいは、「大量輸送の都市」に変えていきたいものです。
２．６．山梨の都市計画の課題
山梨の都市計画の問題について私なりに考えたところ、第１に、都市部と農村部の区分けを行うことです。これが難しく、農村部としては「少しずつ開発しながら」あるいは、「都市との連携を図りながら」、「組み込まれながら」いかにして農業と両立させていくか。経済と農業経営をみながら、うまく区分けしていく。このように都市部と農村部の区分をしないと、すべてのところに都市基盤を用意して、広い街路があるにもかかわらず田圃になっているということが起こってきます。もっとも、農業基盤整備による広幅員道路という現状もあるわけですが。
第２が「幹線ネットワークの構築」であると思います。今、道路不要論があるが、山梨の場合まだまだ幹線道路が不十分であり、それを効率良くどう作っていくのかが課題と思っています。地形上の苦しい問題はありますが、そこをどうやって幹線だけでもつなぐか。また、幹線道路は将来に向けて少なくとも往復４車線ないといけません。将来、路面電車軌道を設置、あるいは、鉄道を入れるにしても、道路が４車線に歩道がついていなければ転換できません。現状では、往復２車線道路は多くありますが、「４車線道路」というのが重要だと思います。その道路を重要な場所や施設をつないでネットワークを作っておけば、転換が可能になります。車も使えるが、鉄道や路面電車の整備に両立できるようなります。そして、このネットワークにあわせて、公共施設も作っていくべきだろうと考えます。病院等の、人が集まる施設は、ネットワークと孤立して作ってはいけない。いかにして、ネットワークの鉄道，バス等を幹線道路とセットで作っていくか。これが将来に向けて重要なことです。その土地が容易には都合できないと、突然“ポツッ”とどこかの跡地にネットワークとは無縁に公共施設を造るということが起こってくるわけですが、重要なことはネットワークだと思います。これはバスの経営についてもいえまして、幹線と集客施設はセットで作ることが交通の効率と経営面からよいのです。
第３に、市街地内の都市基盤の問題でして、狭い道路が町の中にたくさんあります。今、幹線街路を公共事業で整備しているわけですが、これでは進捗が遅い。この問題については、土地区画整理事業として市民主体で基本的な市街地内の細街路と幹線街路網を造る。言い換えれば、市民が自分たちで都市基盤の必要なところは造るということです。その上に公共事業を行うと非常に効率のよりよい税金の使い方ができるわけですが、それができないがために、幹線街路を税金の公共事業として整備すると、事業の進捗も遅くなり時代の変化に取り残されるわけです。しかも交通上は良いですが、土地利用としては街路の両側しか使えない、非常にもったいないのです。
第４に、いままでの使いづらい市街地をどう再配置していくのかも山梨県の都市計画の課題と思っています。たとえばどのようなイメージとなるかというと、一核都市（図７）であり、ここに１つの核となる都市があり、周りは全て開発しない農地などとして考えている調整区域、このような形をイメージした都市計画制度が現在ではあるわけですが、これではうまくいきません。街というものは元々農村集落からスタートしたわけで、集落都市の中のどこかがたまたま大きく市街地として成長する多核都市となる。一核都市として、真中を都市市街地（市街化区域）として大きくして、まわり全部を取り囲むように調整区域として規制をかけることは社会的抵抗が大きく、成り立ちません。
図７ 一核都市、集落都市、複合中心都市のイメージ
２．７．新しい地方の都市モデルと都市計画制度の構築が課題
では、どうすればよいのか。市街化区域と市街化調整区域をきめ細かく指定して複合都市型（図７）をうまく運営をしていく。あるいは、都市に成長する集落と周りの集落とをセットとして考えていき、残った集落をうまく活かしながら、折合いをつけていくと良いと思われます。
例えば、市街化調整区域を撤廃した都市計画地域が１つだけありました、九州宮崎県の都城広域都市計画区域は都城市と周辺４町からなりますが、複合都市（図７）として1970年に線引きの規制をかけました、ところが、市街化区域の広い町は良かったのですが、市街化調整区域の広い町は全然発展しませんでした。調整区域の広い周辺の町では人口は減るばかりで過疎化が進み、市町村の健全な発展の阻害になるということで1988年に線引きの撤廃をしました（文献１）。市町村はそれぞれ中心集落をもって、それぞれがそれぞれに発展していくわけであって、それらの地域（市町村）を全体を１つとして考えて、調整・限定されて規制されると、調整区域内の市町村は困ってしまうわけです。しかし、線引きを撤廃するとその後開発がバラバラとでてきて、都市基盤整備との歩調があわなくなくなった。こうした折合いをうまくつけることが重要となります。
３． 山梨の都市計画へ向けて
３．１．甲府盆地のネットワーク
これは（図８）、甲府盆地の都市計画図に勝手に絵を描いたものですが、この紫色の線、平和通りを下って、釜無川を上がってグルッと回る道、信玄堤を通すルート（歴史的なところであり、考えずらい道の構想ですが）。それと、２０号バイパス、アルプス通りとなる、これら４車線の通り（いくつかは４車線でないところもありますが）これらをネットワークとしてつなぐ。これらの４車線道路に将来、鉄道とか軽車両路面鉄道を考え、大量輸送幹線ルートとしたらどうだろうか。また、このルートに沿って、公共施設を造っていく再配置となるわけです。たとえば平和通沿いには公共施設をずらっと並べ（今、駅前は、並んでいますが、もっと延伸してずらっと並べることがよいのではないか）、そして鉄道とかバスという大量輸送の幹線を通してしまう。― 色んな事が言われ、色んな理由で、いろんなところに、いろんなものが立地しており、それこそ一言で言えないくらい難しい立地条件なわけであるが、では戦略的には将来に向けてどうあったらよいのか。
図８ 盆地都市計画の課題
３．２．先が読めない土地利用計画
例えば、甲府都市計画区域を中心とした場合の、西側と東側の開発状況は、なかなか見えてこないところですが、中部横断道ができたときにどうなるのか。今の経済停滞期にあっては先が読めないところであり、非常に難しいです。白根町で都市マスタープランの策定に携わったのですが、どう考えても、先が読めない。それが今の状況下では、土地は用意しても何が立地するか分からない。実はもっと肝心要の甲府駅北口の整備ですが、そこで出たコンペの案の中には、「何でもいいですよ。建物なら何にでも対応するものが用意できますよ。」と言うわけです。塩漬けの土地になにを持ってきたらいいのかずっと悩んでいてわからないのに、「何でも持ってきて下さい。私は何でも造ることができます。」と言うプランがありました。やはり、一番の問題は、今、何を持ってきたらよいのか見えなくなっているという状況です。その現在において、上野原町でそうであるようにいくつかの工業団地が埋まっている。これはかなりの努力の成果ではないでしょうか。多少は残っていますが、だいぶ埋まっており、喜ばしいことだと思います。
「今」の悩みは「どのような中身を」ということであって、それが「何もみつからない」ために難しい状況です。
３．３．今後の計画の議論に期待する
そこで、甲府の盆地性を活かした、交通ネットワークを考えて、新しい都市のあり方を議論していくことが必要です。この先は、まもなく県において「都市計画マスタープラン」が策定されるということになり、そこでの議論になります。
これは私なりの勝手な絵であり、理論的なことだけで描いた絵です。今後、それぞれの市町村において、どんなところに「必要」を位置づけ、どういう風に「都市化を考えるか。」のご参考にしていただければと、今回の、都市計画法改正を中心にお話をさせていただきました。
文献１：阿部成治、都城広域都市圏における線引き廃止への経緯と効果、第３４回日本都市計画学会学術研究論文集、271-276、1999